Como o Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação destravou (e ainda pode travar) a inovação no setor público

Gabrielle Beatriz Beiró Lourenço

A inovação no setor público brasileiro deixou de ser apenas “agenda” e passou a ter ferramentas jurídicas concretas. Ainda assim, na prática, muitos órgãos e ICTs seguem presos ao mesmo dilema: como inovar com segurança jurídica, sem transformar Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (PDI) em uma licitação comum e sem paralisar tudo por medo do controle?

Esta publicação organiza, de forma aplicável, os principais instrumentos do Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação (CTI), com foco em gestores públicos, procuradorias, áreas de controle e núcleos de inovação tecnológica (NITs).

1) O ponto de partida: por que a Lei de Inovação precisou “virar sistema”

A Lei nº 10.973/2004 (Lei de Inovação) foi um marco ao criar incentivos à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo. Mas, por anos, sua aplicação esbarrou em um problema conhecido por quem está no dia a dia do governo e das ICTs: inovação envolve risco, incerteza e ciclos longos, enquanto o Direito Administrativo tradicional foi desenhado para previsibilidade, especificação completa do objeto e obrigação de resultado.

A consequência foi um “gap” operacional: havia a lei, mas faltavam mecanismos constitucionais e infraconstitucionais suficientemente claros para dar conforto decisório a gestores e controles.

2) A virada constitucional: EC 85/2015 e o “direito de cooperar em inovação”

Em 2015, a Emenda Constitucional nº 85 consolidou o tema na Constituição e reforçou a legitimidade do Estado para promover ciência, tecnologia e inovação. Um dispositivo é particularmente decisivo para ambientes colaborativos:

Art. 219-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão firmar instrumentos de cooperação com órgãos e entidades públicos e com entidades privadas, inclusive para o compartilhamento de recursos humanos especializados e capacidade instalada, para a execução de projetos de pesquisa, de desenvolvimento científico e tecnológico e de inovação, mediante contrapartida financeira ou não financeira assumida pelo ente beneficiário, na forma da lei. 

(Constituição Federal, Ec nº 85/2015)

Essa base constitucional é relevante porque inovação raramente acontece “sozinha”: ela depende de cooperação, infraestrutura, dados, laboratórios e talentos. E, no contexto atual, ela precisa colocar para “conversar” os atores que circundam a inovação: pessoas, governo, academia, empresas, terceiro setor e meio ambiente.

3) O ajuste infraconstitucional: Lei 13.243/2016 e Decreto 9.283/2018

Na sequência, a Lei nº 13.243/2016 (Marco Legal de CTI) atualizou a Lei de Inovação e ajustou diversos pontos em leis correlatas. E o Decreto nº 9.283/2018 foi essencial para transformar princípios em procedimentos e instrumentos aplicáveis.

Para quem está decidindo no setor público, a pergunta prática é: qual instrumento usar para cada tipo de desafio?

4) Contratos e Parcerias em PDI: a chave é entender o “risco tecnológico”

O Marco Legal reconhece que projetos de PDI podem não chegar ao resultado esperado, e isso não significa, automaticamente, irregularidade. O conceito de risco tecnológico (Decreto 9.283/2018) é central porque muda a lógica do controle: em vez de exigir “entrega garantida”, o foco passa a ser governança, método, diligência, transparência e avaliação por resultados.

Em termos simples, o contrato tradicional tende a cobrar resultado definido. Diferentemente, instrumentos de CTI precisam aceitar que o resultado pode ser incerto, desde que o projeto seja tecnicamente bem estruturado e acompanhado.

5) Três instrumentos que todo gestor de inovação pública precisa dominar

5.1) Encomenda Tecnológica (ETEC), quando o Estado compra “esforço de P&D”

Prevista no art. 20 da Lei 10.973/2004, a ETEC é apropriada quando a Administração tem um problema público relevante, precisa de uma solução inovadora e aceita contratar P&D com risco tecnológico.

Uma ETEC será viabilizada quando a solução final ainda não existe ou não é óbvia; é necessário o esforço de pesquisa e desenvolvimento, inclusive por meio de rede de colaboração (consórcio) ou contratados concorrentes e faz sentido trabalhar em fases (maturação tecnológica, protótipos, testes), que poderão ter o efeito zigzag, ou seja, não será linear.

Assim, a administração progride na solução, vencendo a maturação, entendendo qual caminho é melhor para resolver o problema público relevante objeto da encomenda.

5.2) CPSI (Compra Pública de Solução Inovadora), quando o Estado testa antes de escalar

A LC nº 182/2021 (Marco Legal das Startups) criou um caminho específico para contratação de soluções inovadoras para teste, com ou sem risco tecnológico, com foco em validação em ambiente real.

A CPSI será utilizada quando o Estado entende que há soluções promissoras, mas é necessário testar desempenho/aderência, deseja reduzir risco antes de uma contratação maior e quer abrir espaço e mercado para startups e novos fornecedores, o que amplia sua capacidade interna e capital intelectual.

5.3) Convênio para Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (Convênio de PDI), Quando o Estado identifica interesse recíproco e regime de mútua cooperação

O Convênio para PDI, detalhado no Decreto 9.283/2018, é um instrumento de parceria (não é “contrato de fornecimento”). Ele é indicado quando há: interesse recíproco (o projeto serve à missão do órgão e à vocação científica/tecnológica do seu parceiro; mútua cooperação (as partes contribuem, em arranjos próprios); e há transferência de recursos públicos para execução do projeto, caracterizada como uma transferência voluntária, à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal e outros normativos.

O diferencial do Convênio de PDI é permitir que o projeto contemple, por exemplo pesquisa básica/aplicada, desenvolvimento e aprimoramento de produtos/processos, fabricação de protótipos para teste/demonstração e formação e capacitação de recursos humanos.

Também é um instrumento que recepciona o risco tecnológico, conforme aponta o Decreto nº 9.283/2018.

6) Onde a implementação costuma falhar (e como evitar)

O Marco Legal avançou, mas a execução falha por erros previsíveis, especialmente quando se tenta “forçar” instrumentos de CTI dentro do molde de contratação tradicional.

Uma lição prática é não tratar contrato ou parceria de PDI como se fosse contrato ou parceria comum. Não são. Além do risco tecnológico, são instrumentos que exigem governança e papéis claros desde o início.Definir quem faz análise de mérito técnico, quem valida custo, quem acompanha resultados, e como o controle interno atua (com foco em efetividade, não só formalidade).

Ademais, é necessário trabalhar com planejamento físico-financeiro realista (e gestão de mudanças), pois projetos plurianuais exigem disciplina: alterações de cronograma precisam ser formalizadas e espelhadas no plano de trabalho e no acompanhamento. Além dos contingenciamentos da administração pública, saber trabalhar com a prerrogativa constitucional exclusiva dada à função ciência e tecnologia no orçamento é fundamental.

Por fim, o mindset do controle por resultados: indicadores, metas e relatórios que privilegiem evidências de execução técnica, entregáveis intermediários, aprendizado e decisões de continuidade e não apenas “checklist contábil” ou controle puramente formal (Decreto Lei nº 200/67).

Não menos relevante, aprender com o erro e saber documentá-lo adequadamente.

7) O que dirigentes públicos e lideranças de ICTs podem fazer agora

Para transformar o Marco Legal em capacidade institucional, são recomendados três passos objetivos, norteados pela própria política institucional de inovação do órgão ou entidade pública: (1) criar uma “trilha de decisão”: qual instrumento usar (ETEC, CPSI, convênio PDI, diálogo competitivo), com critérios e exemplos; (ii) padronizar kit mínimo: modelos de plano de trabalho, matriz de riscos, plano de monitoramento e avaliação, relatórios por resultados, e regras de integridade; (iii) formar uma mesa permanente entre área demandante, jurídico, controle e ICTs parceiras: o custo de alinhar no início é muito menor do que remediar depois.

Conclusão

O Marco Legal de CTI não é apenas um conjunto de permissões: ele é um convite e uma responsabilidade para que o Estado opere inovação com segurança jurídica, governança e foco em resultado público.

Quando o instrumento é bem escolhido e a gestão é desenhada para absorver risco tecnológico de forma transparente, a inovação deixa de ser exceção e passa a ser capacidade de governo.

Importante destacar que existem outros instrumentos de parceria previstos no Marco Legal de CTI, como bolsa de incentivo à inovação, bônus tecnológico, subvenção econômica, entre outros.

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