Framework prospectivo na legística estratégica: Foresight como instrumento de accountability, resiliência e legitimidade democrática

Esta publicação propõe um roteiro metodológico que integra técnicas prospectivas de cenários e futuros à prática cotidiana de elaboração normativa, para conferir resiliência, legitimidade e consequencialismo às normas.

Como transformar princípios éticos abstratos em instrumentos concretos da prática cotidiana de elaboração normativa? Esta questão fundamental orienta o desenvolvimento da proposta aqui apresentada.

A complexidade da sociedade contemporânea e a aceleração das transformações tecnológicas e sociais impõem novos desafios à produção normativa. Normas rapidamente obsolescentes, incompreensíveis aos cidadãos ou descoladas dos futuros emergentes comprometem tanto a eficácia da produção normativa quanto a própria legitimidade democrática.

Para compreendermos a urgência desta integração metodológica, retomou-se à fundamentação ética. O estudo conecta o imperativo ético utilitarista de Jeremy Bentham (Princípio da Utilidade e Cálculo da Felicidade) aos mais altos mandamentos da Constituição Federal de 1988 (CF88).

Para compreendermos o estado da técnica atual, identificou-se parâmetros normativos essenciais para garantir a eficácia, clareza, transparência e legitimidade das normas: a LC nº 95/98, o Decreto de Análise de Impacto Regulatório nº 12.002/2024 e a Política Nacional de Linguagem Simples (Lei nº 15.263/2025).

Dessa forma, são abordados quatro movimentos principais: primeiro, examina os fundamentos éticos e constitucionais que justificam a integração proposta; segundo, analisa o estado da arte da técnica legislativa brasileira; terceiro, detalha o Framework metodológico em suas três fases; finalmente, apresenta as vias concretas para sua implementação e os benefícios esperados.

Para enfrentar esses desafios, se propõe um avanço para além da mera crítica, oferecendo uma ferramenta concreta que opera na tensão criativa entre o ideal ético e a prática Legística, entre a soberania popular formal e sua realização substantiva no cotidiano da produção normativa.

O que acontece quando tratamos a legislação não como obra pronta, mas como conversa contínua com o amanhã?

Legística, Democracia e Soberania Popular

A Legística, enquanto técnica racional de elaboração normativa que objetiva conferir qualidade formal e material às normas, é o elo indispensável que conecta o ideal ético da "maior felicidade possível neste mundo" aos mais altos mandamentos da Constituição Federal de 1988.

Este imperativo ético se funde diretamente no alicerce da República, a Dignidade da Pessoa Humana (Art. 1º, inciso III, da CF88), e no dever de construir uma sociedade justa e solidária (Objetivos Fundamentais, Art. 3º da CF88).

A arte da legislação, ou “Normografia”, como defendia Jeremy Bentham em sua obra “Uma Introdução aos Princípios da Moral e da Legislação” (1789), representa um projeto ambicioso de criar uma ciência racional e sistemática do direito.

Bentham criticava a legislação de sua época por ser irracional e baseada em ficções, propondo que a criação de leis deve ter um objetivo claro e unificado: a maximização da utilidade.

Para Bentham, a questão fundamental sobre "Qual curso de conduta poderia causar maior felicidade para todos aqueles afetados?" pode ser respondida pelo Princípio da Utilidade.

Este princípio determina que a ação correta é aquela que maximiza a felicidade e minimiza o sofrimento para todos os envolvidos. O curso de conduta mais justo, portanto, é aquele que passa pelo crivo do “Cálculo da Felicidade”, resultando no maior saldo de prazer sobre a dor para a comunidade.

A busca pela maior felicidade para o maior número se traduz no dever constitucional de criar um sistema legal que privilegie o bem-estar coletivo e promova a dignidade da maioria. Uma legislação que resulta em maior utilidade social é, por definição, aquela que melhor honra a Cidadania (Art. 1º, inciso II, CF88) e os objetivos sociais da República.

A chave para concretizar essa utilidade social reside no Parágrafo Único do Art. 1º da CF88, que afirma: "Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição."

Este princípio da Soberania Popular impõe que a produção legislativa seja permeável à participação popular e sujeita ao controle social.

A lei não basta ser feita pelos eleitos; ela deve ser compreendida e fiscalizada por seus titulares-destinatários.

Se todo poder emana do povo e a lei deve promover a maior felicidade possível, surge um desafio prático inescapável: Como transformar essa nobre ambição ética em realidade concreta?

A resposta técnica atual

Se o objetivo é maximizar a felicidade coletiva e evitar o "erro de cálculo", qual o instrumento de que dispomos para tal fim? A resposta reside na Legística.

Para que a lei seja legítima e evite o "erro de cálculo" social, ela deve aderir a um rigor técnico inflexível. A Lei Complementar nº 95/98 impõe essa disciplina, exigindo a unicidade, clareza, coerência e ordem lógica do texto e todo sistema normativo.

O Decreto 12.002/2024 de Legística reforça a necessidade de clareza e precisão e articulação para que a nova norma se harmonize com o sistema existente, trazendo ao do Poder Público a responsabilidade por um diagnóstico rigoroso e análise prospectiva consequencial, antes de legislar.

A Legística é a ferramenta que se propõe a transformar o ideal de justiça em realidade normativa, indo muito além da mera arte de escrever bem. Seu papel essencial é fornecer um método racional e quase "científico" para o legislador, cujo principal propósito é evitar o "Erro de cálculo" quando as leis geram mais dor do que prazer social.

Mas, como a técnica poderia garantir a ética?

Bentham estabeleceu sete dimensões para avaliar o valor de um prazer ou de uma dor. As quatro primeiras medem a experiência imediata de uma sensação (Intensidade, Duração, Certeza ou Incerteza, Proximidade ou Distância).

As três dimensões restantes, como Fecundidade, Pureza e, fundamentalmente, Extensão (o número de pessoas afetadas) são cruciais para a análise social, transformando a ética individual em um princípio de legislação social que busca a maior felicidade para o maior número.

A aplicação dessa racionalidade é formalizada pelo Decreto Federal de Legística, cujo Anexo impõe ao legislador um diagnóstico rigoroso por meio de perguntas essenciais. Esta análise prospectiva, que é a materialização do Cálculo Hedonista, se organiza em fases de questionamento:

Problema e Objetivo: A racionalidade começa com o "porquê" da iniciativa: Qual é o problema identificado? Qual é o objetivo pretendido?

Alcance e Urgência: Exige-se o dimensionamento preciso da ação: Qual é o conjunto de destinatários alcançados? O problema se agravará? Poderá ser superado pela própria dinâmica social, sem a intervenção do Estado?

Causas e Alternativas: A intervenção deve ser justificada e cirúrgica: Onde se situam as causas do problema? Quais são as alternativas disponíveis?

Análise de Impacto: A pergunta final testa a utilidade e a ética da norma, exigindo uma visão sistêmica e consequencialista sobre "Que instrumentos de ação parecem adequados?", considerando o desgaste para os cidadãos e a economia, a eficácia (precisão e probabilidade de consecução do objetivo), os custos e despesas, os efeitos colaterais e outras consequências sistêmicas imediatas e para as futuras gerações, e a aceitação pelos responsáveis pela execução.

Legitimidade e validação social: O ato normativo corresponde às expectativas dos cidadãos? O ato normativo será compreendido por todos? O ato normativo será aceito pelos cidadãos? Qual o ônus a ser imposto aos destinatários do ato normativo? Que gastos diretos os destinatários do ato normativo terão? Os direitos fundamentais especiais podem ser afetados? A proposta preserva o núcleo essencial dos direitos fundamentais afetados?

O que acontece quando a norma é tecnicamente perfeita, mas permanece incompreensível para aqueles a quem se destina?

O desafio da legitimidade

O rigor técnico e a análise de impacto, por si sós, são suficientes para garantir que a lei seja legítima e aceita pela sociedade?

Onde reside a força suprema da nossa lei?

A legitimidade e validação social de qualquer ato normativo dependem crucialmente de sua compreensão e aceitação pelos cidadãos.

É nesse ponto que a inclusão se concretiza como um princípio democrático fundamental.

O Parágrafo Único do Art. 1º da CF88 estabelece que todo poder emana do povo, exigindo que a produção legislativa seja permeável à participação popular e ao controle social.

A lei deve ser compreendida e fiscalizada por seus titulares, e não apenas por intermediários.

Mas como garantir essa acessibilidade e inclusão democrática na linguagem das normas?

A Política Nacional de Linguagem Simples (Lei nº 15.263/2025) é a resposta direta a esse imperativo.

Seus objetivos incluem garantir o uso de linguagem simples e possibilitar que os cidadãos encontrem, entendam e usem as informações, facilitando assim o controle social (Art. 2º, II, e art. 3º, IV, da CF88)

Ao unir o rigor da clareza técnica (objetivo da Legística) à inclusão democrática (Linguagem Simples (Art. 4º da Lei nº 15.263/2025), o poder público concretiza a Soberania Popular.

A Legística e a Linguagem Simples garantem a elaboração de normas mais éticas, justas e legítimas (essencial para a dignidade da pessoa humana), racionais, claras, compreensíveis e eficazes (essencial para validação social) e transparentes e inclusivas (essencial para controle social).

Assim, a Política Nacional de Linguagem Simples, em consonância com o Decreto de Legística, garante que a técnica sirva à Democracia, consolidando um sistema jurídico que é, simultaneamente, racional, ético e perfeitamente compreensível pelo cidadão.

Dessa forma, assegura-se que a norma seja validada racionalmente pelo povo, maximizando a felicidade de forma transparente e justa.

E se, em nosso empenho em legislar para o presente, estivermos inadvertidamente criando os problemas do futuro? 

A limitação e a inovação

A união entre Legística e linguagem simples produz normas éticas, claras e compreensíveis. Contudo, essa estrutura ainda opera majoritariamente sobre uma análise do presente.

Para enfrentar a complexidade e a velocidade das transformações sociais, é necessário um salto metodológico: incorporar a perspectiva do futuro.

A Legística Estratégica é o conhecimento que engloba métodos estruturados em etapas utilizados especificamente na atividade de elaboração legislativa desenvolvida pelo Estado em qualquer exercício de atribuição normativa.

O Professor Sohail Inayatullah, em seu livro “What Works: Case Studies in the Practice of Foresight” (2015), sobre Estudos de Futuros, nos apresenta os benefícios do pensamento antecipatório e das práticas de Foresight estratégico para indivíduos, empresas, organizações, governos e a sociedades em geral.

Ensina-nos sobre os Seis pilares dos Estudos de Futuro, cada pilar possui uma série de ferramentas e práticas de Foresight, disciplina que permite antecipar e explorar futuros alternativos, nos habilitando a superar percepções limitadas por visões de mundo e suposições sobre o futuro, antecipar mudanças e criar futuros desejados, ancorando no presente as suas sementes.

Para superar essa limitação, o artigo propõe a incorporação do Foresight, disciplina que visa antecipar e explorar futuros alternativos, complementado pelo Forecasting, técnica de estimativa probabilística baseada em dados históricos. Essa dupla abordagem permite ir além da análise do presente, preparando a legislação para os desafios futuros.

Mas, como transformar a antecipação do futuro em uma metodologia tangível que todo agente público possa aplicar no seu dia a dia legislativo?

A proposta

Com base nessas premissas teóricas, a metodologia proposta com o “Framework de Foresight em Legística Estratégica” visa integrar todas estas premissas jurídicas e ideacionais em um fluxo de trabalho claro e racional estruturado em três fases principais. As fases guiam o agente púbico desde o diagnóstico do problema até a avaliação e adaptação contínua da norma.

Na “FASE 1 - DIAGNOSTICAR (Onde estamos?)” o agente púbico é orientado a realizar uma análise factual robusta buscando a causa-raiz e a história do problema além de alinhar os objetivos aos propósitos estratégicos de longo prazo do Governo. O foco é a justificação rigorosa da intervenção.

A “FASE 2 - PROSPECTAR (Para onde vamos?)” é o coração da inovação metodológica onde a legislação se torna estratégica e prospectiva. É aqui que as ferramentas de Foresight e Forecasting são incorporadas para testar a resiliência da futura norma.

A “FASE 3 - EXECUTAR E APRENDER (Como evoluir?)” garante a inteligibilidade da norma ao cidadão e a executoriedade pela Administração Pública. Ela estabelece que a judicialização da política ou o litígio recorrente é um indicador de falha que exige a Avaliação de Resultado Regulatório (ARR) imediata.

Apresentamos, a seguir, o Framework proposto, estruturado em fases não-lineares, mas sim recursivas e interdependentes entre si, onde a primeira coluna corresponde às etapas, a segunda coluna corresponde às questões norteadoras da etapa, e a terceira coluna as ações ou comandos algorítmicos sugeridos:

Mas será que essa estrutura consegue, de fato, honrar o compromisso constitucional com as futuras gerações?

Ousamos supor que o “Framework de Foresight em Legística estratégica” tem o potencial de contribuir para com a concretização de objetivos constitucionais de construir uma sociedade livre, justa e solidária, e de trazer à centralidade do processo normativo o direito à felicidade e a responsabilidade intergeracional como fonte de legitimidade democrática.

Não se trata, portanto, apenas de um refinamento técnico, mas de uma disrupção na filosofia da legislação. Ao operacionalizar essa visão, a integração estratégica do Foresight transcende a mera gestão de riscos, configurando-se como um imperativo de Accountability, resiliência e legitimidade democrática.

Contudo, essa transformação não ocorrerá por mera declaração de intenções. O desafio que se impõe é concreto: Como transpor essa ambição ética para a rotina da gestão pública, convertendo-a em um ciclo contínuo de Accountability democrático e melhoria regulatória?

Que caminhos concretos permitirão ancorar na rotina regulatória e no cotidiano legislativo esta ambição transformadora, convertendo a soberania popular de princípio estático em processo dinâmico de autoria cidadã, por meio de um poder constituinte permanente que se exerça através de ciclos contínuos de Accountability democrático prospectivo?"

As considerações finais a seguir buscam enfrentar esse desafio, articulando os benefícios mensuráveis e as condições necessárias para que o Framework cumpra seu papel de catalisador de uma nova legitimidade democrática.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ao integrar o Foresight à Legística, o que se propõe é que seja possível transcender a mera gestão de riscos pontuais para adotar um Accountability democrático prospectivo.

A metodologia aqui apresentada conecta, em um ciclo virtuoso, o imperativo ético de Bentham, o rigor técnico da Legística, a inclusão da linguagem simples e a resiliência proporcionada pela antecipação de cenários.

Os caminhos para concretizar transformação desejada residem na tríade essencial: institucionalizar o Framework como ciclo contínuo nos manuais legislativos, capacitar agentes públicos em foresight e análise regulatória prospectiva, e implementar métricas de accountability que liguem a qualidade da norma à legitimidade democrática. Esta tríade converte a soberania popular em autoria cidadã permanente através de parcerias com ecossistemas de inovação antecipatória.

O efetivo Accountability, entendido como processo democrático de prestação de contas ampliada, materializa-se através da tríade institucionalização-capacitação-mensuração, convertendo a soberania popular em mecanismo contínuo de controle social prospectivo.

A primeira condição é demonstrar os benefícios mensuráveis da aplicação do Framework em sua organização, com a redução de custos de revisão e judicialização de normas mal formuladas, o aumento da legitimidade quantificável pelo cumprimento voluntário e redução de litígios, e a prevenção de falhas de "Erro de Cálculo" social.

Estes benefícios transformam a ambição ética em resultados auditáveis, criando o ciclo de accountability demandado.

O segundo desafio é capacitar para transformar. O Framework não é uma ferramenta automática. Seu sucesso depende da capacidade dos agentes públicos em utilizá-lo.

Isso exige um programa permanente de capacitação para desenvolver competências específicas em Foresight estratégico, análise de impacto regulatório e drafting legislativo resiliente. 

Por fim, a transformação desejada exige a institucionalização do método. Isso se dará por vias concretas incorporação das fases do Framework nos manuais de elaboração normativa, criação de comunidades de prática e redes interinstitucionais, e ancoragem metodológica.

Nesse contexto, a metodologia e os serviços de consultorias especializadas em prototipagem antecipatória e Estudos de futuros, oferecem instrumentos prontos e validades para agilizar a implantação do Framework proposto.

Portanto, a resposta ao “como” implementar está na tríade mensuração, capacitação e institucionalização. A superação desses desafios exige não apenas vontade política, mas também o acesso a conhecimentos e ferramentas especializadas. 

O ecossistema de inovação antecipatória já dispõe de atores e metodologias capacitados para apoiar essa transição, cujos serviços se alinham diretamente às necessidades identificadas.

Ao adotar este caminho, o Poder Público não estará apenas aperfeiçoando uma técnica, mas sim concretizando o projeto constitucional de uma sociedade livre, justa e solidária.

Ao instrumentalizar o Estado com esta governança prospectiva, homenageia-se simultaneamente o direito à felicidade das gerações presentes e futuras, convertendo a Soberania Popular em um poder não apenas legitimado pelo presente pelo futuro do passado, mas verdadeiramente capacitado a construir futuros desejados.

Autores: Gabrielle Beatriz Beiró Lourenço e André Mendes da Fonseca Ferraz

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BENTHAM, Jeremy. Uma Introdução aos Princípios da Moral e da Legislação, 1789.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Presidência da República, 1988.

BRASIL. Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020. Dispõe sobre a análise de impacto regulatório e a avaliação de resultado regulatório. Brasília, DF: Presidência da República, [2020].

BRASIL. Decreto nº 12.002, de 27 de maio de 2024, que dispõe sobre a legística de atos normativos de competência do Presidente da República. Brasília, DF: Presidência da República, 2024.

BRASIL. Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme a Constituição Federal. Brasília, DF: Presidência da República, 1998.

BRASIL. Lei nº 15.263, de 14 de novembro[de 2024, que institui a Política Nacional de Linguagem Simples nos órgãos e nas entidades da administração pública federal. Brasília, DF: Presidência da República, 2025.

TÕNURIST, P. e A. HANSON. Governança da inovação antecipatória: moldando o futuro por meio da formulação de políticas proativas. In.: Documentos de Trabalho da OCDE sobre Governança Pública , n.º 44, OECD Publishing, Paris, (2020). Disponível em <  https://doi.org/10.1787/cce14d80-en >. Acessado em 30/10/2024.

FERRAZ, André Mendes da Fonseca; LOURENÇO, Gabrielle Beatriz Beiró. Governança e Políticas Antecipatórias para a Inovação: Estratégias orientadas por Arquétipos de futuros pós-normais. Blog Councilor, 21 abr. 2025.  Disponível em: < https://www.councilor.com.br/post/governan%C3%A7a-e-pol%C3%ADticas-antecipat%C3%B3rias-para-a-inova%C3%A7%C3%A3o-estrat%C3%A9gias-orientadas-por-arqu%C3%A9tipos-de-futu >.

FERRAZ, André Mendes da Fonseca; LOURENÇO, Gabrielle Beatriz Beiró. O Cone de Futuros: uma ferramenta para dialogar com futuros potenciais. In: Blog da Councilor. Disponível em: < https://www.councilor.com.br/post/o-cone-de-futuros-uma-ferramenta-para-dialogar-com-futuros-potenciais >. Blog Councilor, 6 nov. 2024.  Disponível em: < https://www.councilor.com.br/post/o-cone-de-futuros-uma-ferramenta-para-dialogar-com-futuros-potenciais >. 

FERRAZ, André Mendes da Fonseca; LOURENÇO, Gabrielle Beatriz Beiró. Políticas públicas e institucionais em tempos pós-normais: framework para integração de estratégias pós-normais ao ciclo de políticas. Blog Councilor, 14 mai. 2025. Disponível em: < https://www.councilor.com.br/post/pol%C3%ADticas-p%C3%BAblicas-e-institucionais-em-tempos-p%C3%B3s-normais-framework-para-integra%C3%A7%C3%A3o-de-estrat%C3%A9gias >.

INAYATULLAH, Sohail. What Works: Case Studies in the Practice of Foresight. Tamsui, Taiwan: Tamkang University Press, 2015. Disponível em: < https://www.metafuture.org/product/what-works/ >.  Acesso em: 18 nov. 2025.